Instituten van de staat

Inleiding Instituten van de staat 17
E.R. Muller
H.R.B.M. Kummeling
R. Nehmelman

DEEL I INSTITUTEN VAN DE STAAT 21

1 Koninkrijk en Koning 23
H.R.B.M. Kummeling
1.1 Geschiedenis Koninkrijk en koningschap 23
1.2 Statuut, Koninkrijksorganen en besluitvorming 27
1.3 Positie Koning 31
1.4 Slotbeschouwing 34

2 De regering 39
P.P.T. Bovend’Eert
2.1 Inleiding 39
2.2 Historische ontwikkeling 41
2.3 Ministers, ministeries en staatssecretarissen 46
2.4 Ministerraad en minister-president 53
2.5 Ontslag en benoeming van de ministers 63
2.6 Balans en kritiek: De toekomst 65

3 Staten-Generaal 69
H.R.B.M. Kummeling
3.1 Historische ontwikkeling 69
3.2 Tweede Kamer 72
3.3 Eerste Kamer 79
3.4 Verenigde vergadering 82
3.5 Toekomst parlementair stelsel 85
3.6 Slotbeschouwing 90

4 Ministeries 97
R. Bekker
4.1 Algemeen 97
4.2 Wat zijn ministeries? 98
4.2.1 Inleiding 98
4.2.2 De grondwettelijke basis van de ministeries 100
4.2.3 De geschiedenis van de ministeries 102
4.2.4 Overzicht van de huidige ministeries 104
4.3 De politieke top 106
4.3.1 Ministers belast met de leiding van een ministerie 106
4.3.2 Ministers zonder portefeuille 106
4.3.3 Staatssecretarissen 108
4.3.4 De minister-president 110
4.3.5 Ministers die geen minister zijn 111
4.4 De ambtelijke top 112
4.5 De organisatie van een ministerie 115
4.5.1 Wat zit er onder de top? 115
4.5.2 Politieke assistenten 115
4.5.3 De stafeenheden 116
4.5.4 Directoraten-generaal voor beleid 116
4.5.5 Directoraten-generaal voor de uitvoering 117
4.5.6 Overige uitvoeringsdiensten binnen een ministerie 117
4.5.7 Inspecties 118
4.5.8 Bijzondere onderdelen 118
4.5.9 Zelfstandige bestuursorganen (ZBO’s) 120
4.5.10 Overige onafhankelijke organisaties op rijksniveau 121
4.6 De organisatie van ministeries nader bekeken 121
4.6.1 Algemene aspecten van de organisatie 121
4.6.2 Uiteenlopende beleidsonderwerpen 124
4.6.3 Verschillen in de omgeving van een ministerie 126
4.6.4 Verschillen in managementstijl: centraal versus decentraal 129
4.6.5 Ministeries zijn bureaucratieën 133
4.7 Het rijk als geheel 137
4.8 De kracht van ministeries en ministers 139
4.8.1 Sterke en zwakke ministeries 140
4.8.2 Sterke en zwakke ministers 142
4.8.3 Slotopmerking 145
4.9 Ministeries in het buitenland 145
4.9.1 Algemeen 145
4.9.2 Verschillende soorten systemen voor ministers/ministeries 147
4.9.3 Enkele bijzondere aspecten 148
4.10 Slot 151

5 De provincie 155
S.A.J. Munneke
5.1 Inleiding 155
5.2 De ontstaansgeschiedenis van de provincies 156
5.3 De organisatorische vormgeving van de provincie 158
5.3.1 Plaats en aard van de provincie 158
5.3.2 Het provinciebestuur; de organen van de provincie 159
5.3.3 Provinciale staten (PS) 160
5.3.4 Gedeputeerde staten (GS) 163
5.4 De commissaris van de Koning 165
5.5 Andere organen 167
5.6 De taken en bevoegdheden van het provinciebestuur 169
5.7 Taken en bevoegdheden van provincie en provinciebestuur op grond van de Provinciewet 175
5.7.1 Bevoegdheden algemeen 175
5.7.2 Provinciale staten 176
5.7.3 Gedeputeerde staten 179
5.7.4 De commissaris van de Koning 180
5.8 Interbestuurlijk toezicht 182
5.9 Ontwikkelingen met betrekking tot de provincies: schaal, taak en toekomst. 184

6 Gemeenten 189
M.J. Cohen & J.Th.J. van den Berg
6.1 Het gemeentelijke bestel vóór 1851 189
6.2 Thorbeckes gemeentewet 190
6.3 Het takenpakket van de gemeente 191
6.4 De gemeenteraad 194
6.5 Het College van Burgemeester en Wethouders 197
6.6 De burgemeester 200
6.7 De gemeentesecretaris en de griffier 204
6.8 Te groot en te klein 207
6.9 Inspraak en burgerparticipatie 209

7 Regionale samenwerking 213
R. Nehmelman
7.1 Inleiding 213
7.2 De regio-problematiek 213
7.3 Publiekrechtelijke samenwerking op grond van de Wet gemeenschappelijke regelingen 216
7.3.1 Inleiding 216
7.3.2 Het openbaar lichaam 217
7.3.3 Het gemeenschappelijk orgaan 219
7.3.4 De centrumconstructie 219
7.3.5 Bedrijfsvoeringsorganisatie 220
7.3.6 Gemeenschappelijke regeling zonder meer 221
7.4 Verplichte dan wel vrijwillige publiekrechtelijke samenwerking 222
7.5 Privaatrechtelijke samenwerking 223
7.6 Publiekrechtelijke samenwerking in de huidige tijd 224

8 Het waterschap 227
R. Nehmelman
8.1 Inleiding 227
8.2 Historische ontwikkeling van het waterschap 228
8.3 Grondslag van het waterschap: de Grondwet 231
8.4 De taken van het waterschapsbestuur 233
8.5 De organisatiestructuur van het waterschap 235
8.5.1 De samenstelling en inrichting van het waterschapsbestuur 236
8.6 Bevoegdheden van het waterschapsbestuur 240
8.6.1 Bevoegdheden van het algemeen bestuur 240
8.6.2 Bevoegdheden van het dagelijks bestuur 241
8.6.3 Bevoegdheden van de voorzitter 241
8.7 De financieringsstructuur van de waterschapstaken 242
8.8 Het waterschap in de huidige tijd 243

9 Hoge Colleges van Staat en algemene onderzoeks- en toezichtinstituten 249
E.R. Muller
9.1 Inleiding 249
9.2 Beschrijvingen organisaties 250
9.2.1 Raad van State 250
9.2.2 Algemene Rekenkamer 253
9.2.3 Nationale Ombudsman 256
9.2.4 Onderzoeksraad voor Veiligheid 259
9.2.5 College Rechten van de Mens 262
9.3 Aandachtspunten 264
9.3.1 Benoemingen en organisatie 264
9.3.2 Onafhankelijkheid 265
9.3.3 Bevoegdheden en doorwerking 266
9.3.4 Gezag en zichtbaarheid 267
9.3.5 Toekomst 269
9.4 Afsluiting 270

10 Zelfstandige bestuursorganen: Een ongrijpbaar fenomeen? 273
J.A.M. de Kruijf & S. van Thiel
10.1 Inleiding 273
10.2 Het concept ZBO nader bekeken 274
10.3 Het ZBO-veld anno 2019 280
10.4 Taken en bekostiging 284
10.4.1 Taken 284
10.4.2 Bekostiging 285
10.4.3 Taakuitvoering en bestuurlijke rollen 288
10.5 Bestuurlijke verhoudingen en ministeriële
verantwoordelijkheid 290
10.5.1 Bevoegdheidsverdeling in een juridische context 290
10.5.2 Budgetrecht en informatievoorziening 294
10.5.3 Ministeriële interventie 298
10.6 Omgeving van ZBO’s en evaluaties 298
10.7 Reflectie 301

11 Toezichtsautoriteiten en inspecties 307
J.G. van Erp & H.B. Winter
11.1 Inleiding 307
11.2 Geschiedenis van inspecties en autoriteiten 308
11.3 Onderscheid tussen inspecties en autoriteiten 311
11.4 Decentrale overheden en Europa 312
11.5 Wettelijke grondslagen 313
11.6 Taak en positie van inspecties en autoriteiten in de rechtsstaat 314
11.6.1 Verschuiving van handhaving naar probleemoplossing 314
11.6.2 Onafhankelijkheid van toezichthouders 318
11.7 Toezicht, regulering en rechtspraak 322
11.8 Functioneren, maatschappelijke meerwaarde en de rol vande wetenschap 322
11.9 Toekomstperspectief 325

12 Rechterlijke macht: Balanceren in de dynamiek van politiek, samenleving en professie 331
E. Mak
12.1 Inleiding 331
12.2 Fundament en ontwikkeling: Twee waardenstelsels 333
12.2.1 Historische grondslagen en ontwikkeling 333
12.2.2 Rechtsstatelijke waarden 336
12.2.3 Invloed van het New Public Management 338
12.2.4 Versterkende of botsende waarden? 339
12.3 Juridisch kader: Regels voor input, throughput, output en outcome 340
12.3.1 Input: samenstelling, organisatie en normering van de rechterlijke macht 340
12.3.2 Throughput, output en outcome: procedures en uitkomsten van de rechtspraak 344
12.4 Dynamische ontwikkelingen: Functioneren, kritiek en verbetering 347
12.4.1 Afbakening van het rechterlijke domein 347
12.4.2 Spanningen in de professionele organisatie 352
12.4.3 Responsiviteit naar de samenleving 355
12.5 Conclusie 357

13 Het openbaar ministerie 365
M.E. de Meijer
13.1 Algemeen 365
13.2 Een korte historische beschouwing 367
13.3 Een juridische analyse van de institutionele positie van het openbaar ministerie en diens rechterlijk ambtenaren 372
13.4 Taken, bevoegdheidsuitoefening en gedrag van (leden van) het openbaar ministerie 386
13.5 Kritische noties en wijziging van koers 394
13.6 Afsluiting 399

14 Politie als instituut van de staat 405
E.R. Muller
14.1 Inleiding 405
14.2 Politie in de democratische rechtsstaat 406
14.2.1 De rechtsstaat 406
14.2.2 Politie in democratische rechtsstaat 407
14.3 Politie in de sociale rechtsstaat 408
14.4 Het geweldsmonopolie van de staat: barsten en breuklijnen 411
14.4.1 Differentiatie en dynamiek 411
14.4.2 Krijgsmacht en politie 412
14.4.3 Reguliere politie en bijzondere politie 412
14.4.4 Reguliere en particuliere politie 412
14.4.5 Politie en eigenrichting 413
14.4.6 Internationale politie- en veiligheidszorg 414
14.5 Politiewet en politieorganisatie in Nederland 414
14.6 De politie in het bredere veiligheidsbestel 418
14.6.1 Het driehoeksoverleg 418
14.6.2 De relatie tussen politie en OM in de strafrechtsketen 421
14.6.3 De verhouding tussen politie en gemeente 425
14.6.4 De verhouding tussen boa’s en politie 427
14.6.5 Veiligheidshuizen 428
14.6.6 Veiligheidsregio’s 430
14.7 Slot 431

15 Inlichtingen- en veiligheidsdiensten 435
M. Hagens & E.R. Muller
15.1 Inleiding 435
15.2 De rol van inlichtingen- en veiligheidsdiensten 436
15.2.1 Taken 436
15.2.2 Nationale veiligheid 439
15.3 Het bijzondere karakter van inlichtingen- en veiligheidsdiensten 442
15.3.1 Het verwerken van gegevens 442
15.3.2 Bevoegdheden 443
15.4 Geheime diensten en de eisen van de democratische rechtsstaat 445
15.5 De rol van onafhankelijk en effectief toezicht op geheime diensten 451
15.5.1 Mensenrechtelijk kader 451
15.5.2 Het Nederlandse stelsel van controle en toezicht 455
15.6 Tot slot 456

16 De krijgsmacht 461
P.A.L. Ducheine
16.1 Inleiding 461
16.2 Opbouw 463
16.3 Grondwettelijk doelomschrijving 463
16.4 Hoofdtaken 464
16.5 Internationale rechtsorde en volkenrechtelijke mandaat 465
16.6 Besluitvorming expeditionaire inzet 467
16.6.1 Hoofdrolspelers: regering en parlement 467
16.6.2 Artikel 100-procedure 468
16.6.3 Verdediging 472
16.6.4 Beschermen overige vitale belangen 474
16.6.5 Overlappende doelstellingen 475
16.6.6 Speciale Operaties 475
16.7 Besluitvorming binnenlandse inzet 477
16.7.1 Bescherming 477
16.7.2 Rechtshandhaving 478
16.7.3 Ondersteuning 479
16.7.4 Caribische gebied 479

17 Planbureaus 483
W. Derksen
17.1 Inleiding 483
17.2 Formele positie 483
17.3 Aanwijzingen voor de Planbureaus 486
17.4 Wat is een planbureau 487
17.5 Wat doen de planbureaus 490
17.6 Onafhankelijk én relevant: theoretisch kader 493
17.7 Onafhankelijkheid en relevantie in de praktijk 494
17.7.1 Werkprogramma’s 495
17.7.2 Het doen van onderzoek 497
17.7.3 Advisering 498
17.7.4 Impact van onderzoek 499
17.8 Toekomst 501

18 Adviesorganen 503
M.N. Prinsen
18.1 Algemeen 503
18.1.1 Inleiding 503
18.1.2 Terminologie 503
18.1.3 Advisering aan de verschillende bestuurslagen 504
18.2 De ontwikkeling van adviesorganen in de twintigste eeuw 504
18.2.1 Inleiding 504
18.2.2 Ontwikkeling twintigste eeuw 506
18.3 De herziening van het adviesstelsel van de Rijksoverheid (1992-1997) 506
18.3.1 De aanleiding voor de herziening van het adviesstelsel 506
18.3.2 De afschaffing van adviesverplichtingen 507
18.3.3 De “Woestijnwet” 507
18.3.4 De inrichting van een nieuw stelsel in 1997 507
18.4 Het huidige stelsel van adviesorganen 508
18.4.1 Inleiding 508
18.4.2 Adviescollege of adviescommissie 508
18.4.3 De vaste adviescolleges 509
18.4.4 Eenmalige en tijdelijke adviescolleges 510
18.5 De regulering van adviescolleges 511
18.5.1 Inleiding 511
18.5.2 De reikwijdte van de Kaderwet adviescolleges 511
18.5.3 Het instellen van adviescolleges door de rijksoverheid 512
18.5.4 De inrichting, bevoegdheid en werkwijze van adviescolleges 513
18.5.5 De organisatie rondom adviescolleges 514
18.5.6 De werkwijze van adviescolleges en de procedure na advisering 514
18.5.7 De “aansturing” van adviescolleges 515
18.6 Enkele bijzondere adviescolleges 516
18.6.1 Algemeen 516
18.6.2 De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (WRR) 516
18.6.3 De Sociaal-Economische Raad 517
18.6.4 Besturen en adviseren 517
18.6.5 De Autoriteit persoonsgegevens 518
18.6.6 Het College voor de rechten van de mens 518
18.6.7 De Kiesraad 518
18.7 Andere soorten adviesorganen van het Rijk 519
18.7.1 Uitvoeringsadvisering 519
18.7.2 Overlegorganen 519
18.7.3 Semipublieke en sui generis commissies 520
18.7.4 Interne commissies 520
18.8 Het functioneren van het adviesstelsel 521
18.8.1 Kritiek op het adviesstelsel 521
18.8.2 Kritiek op het aantal commissies 521
18.8.3 De robuustheid van het adviesstelsel 522

DEEL II ANALYSE INSTITUTEN VAN DE STAAT 523

19 Ontwikkelingen in de bestuurlijke organisatie 525
J.W.M. Engels
19.1 Inleiding 525
19.2 Grondslagen en begrippen van de bestuurlijke organisatie 526
19.3 De Europese dimensie van de bestuurlijke organisatie 528
19.4 Spanningsvelden in de bestuurlijke organisatie 529
19.5 Rolverschuivingen binnen het decentrale bestuur 530
19.6 De twee hoofdproblemen en mogelijke oplossingen 532
19.7 Belemmeringen voor een bestuurlijke reorganisatie 535
19.8 Slot 538

20 Geschiedenis der staatsinstellingen 543
M. Prak
20.1 Pre-Nederland (Middeleeuwen) 544
20.2 Republiek der Zeven Verenigde Nederlanden (17e-18e eeuw) 547
20.2.1 Lokaal bestuur 547
20.2.2 Gewestelijk bestuur 549
20.2.3 Nationaal bestuur 551
20.3 Koninkrijk der Nederlanden (1815-2015) 554
20.3.1 Staten-Generaal 555
20.3.2 Regering 556
20.3.3 Provincies 557
20.3.4 Lokaal bestuur 558
20.3.5 De koloniale bestuursorganen 559
20.3.6 Het corporatieve alternatief 559
20.3.7 Europese integratie 560
20.4 Conclusie 561

21 Organisatie van en samenwerking tussen instituten van de staat 565
R.J. Hoekstra
21.1 Inleiding 565
21.2 De Koning in relatie tot andere instituten van de staat 565
21.3 Internationale en Europese instituties in relatie tot de staat 571
21.4 De regering en de Staten-Generaal als instituten van de staat belicht tegen de achtergrond van het ontbindingsrecht, de toetsing aan de Grondwet, en de toetsing van en aan Europese regelgeving en de invoering van elementen van directe democratie. 573
21.4.1 Ontbinding van de Tweede Kamer 573
21.4.2 De toetsing aan de Grondwet 575
21.4.3 Toetsing van en aan Europese regelgeving 578
21.5 De ministerraad, de ministers en hun ministeries in hun onderlinge relatie 582

22 Wetgeving door de instituten van de staat 589
P.J.P.M. van Lochem
22.1 Inleiding 589
22.2 De aan de wetgever te stellen eisen 591
22.2.1 Rijke historie 591
22.2.2 Eisen uit de wetgevingswetenschap 592
22.2.3 Eisen uit de wetgevingstechniek 594
22.2.4 Eisen uit het wetgevingsbeleid 595
22.2.5 De eisen samengevat 597
22.3 Regering en wetgevingseisen 598
22.3.1 Inleiding 598
22.3.2 Prudente wetgever 599
22.3.3 Democratische wetgever 600
22.3.4 Rechtsstatelijke wetgever 602
22.4 Tweede Kamer en wetgevingseisen 602
22.4.1 Inleiding 602
22.4.2 Prudente wetgever 603
22.4.3 Democratische wetgever 605
22.4.4 Rechtsstatelijke wetgever 606
22.5 Eerste Kamer en wetgevingseisen 607
22.5.1 Inleiding 607
22.5.2 Prudente wetgever 608
22.5.3 Democratische wetgever 609
22.5.4 Rechtsstatelijke wetgever 610
22.6 De relatieve positie van de formele wetgever 612
22.6.1 Adviseurs van de wetgever 612
22.6.2 Vele wetgevers 616
22.7 Toekomst 619
22.8 Tot slot 621

23 De internationalisering van beleid: Nationale instituten van de staat en grensoverschrijdende overheidsnetwerken 635
A.K. Yesilkagit
23.1 Inleiding 635
23.2 Internationalisering en de staat 636
23.3 Internationalisering en de instituten van de Staat 640
23.3.1 Ministeries 640
23.3.2 Agentschappen en zelfstandige bestuursorganen 641
23.3.4 Veiligheid- en justitiedomein 643
23.3.5 Decentrale overheden 644
23.4 Conclusie 646

DEEL III TOEKOMST INSTITUTEN VAN DE STAAT 653

24 Nederland als ‘sterke staat’ 655
A.F.M. Brenninkmeijer
24.1 Introductie 655
24.2 De prestaties van de Nederlandse staat 656
24.3 De staat als complex systeem 658
24.4 Analyse van de werking van de systemen van de staat 660
24.5 Onderhoud aan het systeem van de democratische rechtsstaat 663
24.6 Conclusie 666

25 De toekomst van instituten: Gezag herwinnen door nieuwe verbinding en steviger bescherming 667
J.M.M. Polman & M.J. Fraanje
25.1 Inleiding 667
25.2 Het belang van instituten 668
25.3 Instituten nu zelf onderwerp van debat 670
25.4 Hoe het zo ver heeft kunnen komen 672
25.5 Zoeken naar verbinding en bescherming 675

26 Toekomst instituten van de staat 679
J.P.H. Donner
26.1 Inleiding 679
26.2 De toekomst van de staat 680
26.3 Een voortgaand proces 682
26.4 Nieuwe uitdagingen 684
26.4.1 Digitalisering 685
26.4.2 Duurzaamheid 686
26.4.3 Structurele sociaaleconomische verschillen 687
26.4.4 Kosten van overheid 688
26.5 Constanten in de staatsvorming 688
26.5.1 Concentratie en spreiding van overheidsmacht 689
26.5.2 Draagvlak en legitimatie 691
26.5.3 Beheersing en controle van overheidsmacht 693
26.5.4 Handelingsvermogen: eenheid, gelijkheid en verscheidenheid 695
26.6 ‘L’esprit des institutions’ 698
26.6.1 Ideeën en concepten 698
26.6.2 Dichtung und Wahrheit 700
26.6.3 Paradoxen 701
26.7 De egel en de vos; het belang van een ‘goede regering’ 703

27 Instituten van de staat in perspectief 707
E.R. Muller
H.R.B.M.Kummeling
R. Nehmelman
27.1 Instituten van de staat zijn cruciaal voor de staat en de (open) samenleving 707
27.2 Instituten van de staat vervullen een bufferfunctie tussen continuïteit en verandering 708
27.3 Instituten van de staat passen zich geleidelijk aan de veranderingen in de samenleving 709
27.4 Instituten van de staat tussen recht en instrumentaliteit 710
27.5 Kennis over instituten van de staat verdient meer aandacht 711

Lijst auteurs 713
Trefwoordenregister 717