1 Algemene inleiding: wat is bestuursrecht? 17
1.1 Het verband tussen besturen en bestuursrecht 18
1.1.1 Verschillende bestuursniveaus 19
1.1.2 Het openbaar bestuur behartigt het algemeen belang 22
1.2 Wat doet het openbaar bestuur ter behartiging van het algemeen belang? 24
1.2.1 Reguleren en sturen van activiteiten van burgers en het verrichten van publieke taken 25
1.2.2 Bestuursactiviteiten van het gemeentebestuur 25
1.2.3 Bestuursactiviteiten van het provinciebestuur 26
1.2.4 Bestuursactiviteiten op landelijk niveau 27
1.2.5 Bestuursactiviteit op provinciaal en gemeentelijk niveau; autonomie en medebewind 27
1.3 De ontwikkeling van het openbaar bestuur in de twintigste eeuw; van nachtwakersstaat tot verzorgingsstaat 32
1.4 Bevoegdheden van het openbaar bestuur en de eis van wetmatigheid van bestuur 33
1.4.1 De vergunningbevoegdheid; regulerend optreden door het bestuur in een concreet geval 34
1.4.2 Andere bestuursbevoegdheden dan de vergunningbevoegdheid 36
1.4.3 Wetmatigheid van bestuur; het bestuur mag alleen handelen als de wetgever daarvoor een specifieke bevoegdheid heeft verleend 38
1.5 Bestuursbevoegdheid en andere publiekrechtelijke bevoegdheden zoals wetgeving en rechtspraak 41
1.6 Bestuursrecht: formeel en materieel bestuursrecht 43
1.7 Algemeen bestuursrecht en bijzonder bestuursrecht 46
1.7.1 Bijzonder bestuursrecht 47
1.7.2 Algemeen bestuursrecht 47
1.7.3 De verhouding tussen algemeen bestuursrecht en bijzonder bestuursrecht 49
1.8 Geschreven en ongeschreven bestuursrecht 53
1.9 Bestuursrecht en andere rechtsgebieden 54
1.9.1 Bestuursrecht en staatsrecht 55
1.9.2 Afbakening van het bestuursrecht ten opzichte van het privaatrecht 57
1.9.3 Bestuursrecht en strafrecht 59
1.9.4 Invloed van Europees recht op het bestuursrecht 60
2 De basisbeginselen en kenmerken van het bestuursrecht 61
2.1 De rechtsverhouding tussen bestuur en burgers 61
2.1.1 Bestuursorganen en de behartiging van publieke belangen 67
2.1.2 Openbare lichamen en andere rechtspersonen ingesteld krachtens publiekrecht 70
2.2 Het begrip bestuursorgaan in de Algemene wet
bestuursrecht: a- en b-organen 76
2.2.1 A-organen; organen van een rechtspersoon die krachtens publiekrecht is ingesteld 79
2.2.2 B-organen; personen of colleges, met enig openbaar gezag bekleed die geen deel uitmaken van een rechtspersoon ingesteld krachtens publiekrecht 81
2.2.3 Wettelijke uitzonderingen; organen die geen bestuursorgaan zijn in de zin van de Awb 84
2.2.4 Zelfstandige bestuursorganen en gedeconcentreerde organen 85
2.3 Belanghebbenden 87
2.3.1 Algemene criteria belanghebbendheid 90
2.3.2 Bijzondere categorieën belanghebbenden: bestuursorganen en ‘statutair’ belanghebbenden 100
2.4 Wetmatigheid van bestuur 104
2.4.1 Belastende bestuursbevoegdheden 105
2.4.2 Regelgevende bevoegdheden van het bestuur 106
2.4.3 Begunstigende bestuursbevoegdheden 108
2.4.4 Overig bestuurshandelen 109
2.5 Het specialiteitsbeginsel 111
2.6 Eenzijdigheid 117
2.7 Gelede normstelling 120
2.8 Terugtred van de wetgever en discretionaire bevoegdheden 125
2.8.1 Beleids- en beoordelingsruimte 127
2.8.2 Beoordelingsruimte en vage begrippen 139
2.9 Bevoegdheidstoedeling 142
2.9.1 Attributie en delegatie 142
2.9.2 Mandaat 146
2.10 Bestuurshandelingen 152
2.11 Internationale context van het bestuursrecht en de Europese integratie 155
2.11.1 Internationale context van het bestuursrecht 156
2.11.2 De Europese integratie 161
3 De Algemene wet bestuursrecht: structuur en kenmerken 173
3.1 Inleiding 173
3.1.1 Doelstellingen Awb 175
3.1.2 De Awb als aanbouwwet 175
3.1.3 Gelaagde structuur en schakelbepalingen 188
3.1.4 Verhouding Awb tot andere – bijzondere – wetgeving 191
4 Besluiten in de zin van de Algemene wet bestuursrecht 199
4.1 Inleiding 199
4.2 Besluiten en beschikkingen in de zin van artikel 1:3 jo. artikel 6:2 Awb 201
4.3 De publiekrechtelijke rechtshandeling 211
4.4 Soorten besluiten 225
4.4.1 Algemeen verbindende voorschriften 227
4.4.2 Beleidsregels 230
4.4.3 Overige besluiten van algemene strekking (BAS) 236
4.4.3.1 Plannen 236
4.4.3.2 Concretiserend besluit van algemene strekking 241
4.4.4 De beschikking en het onderscheid tussen BAS en beschikking 246
4.5 Enkele soorten beschikkingen 249
4.5.1 Beschikkingen op aanvraag of ambtshalve beschikkingen 250
4.5.2 Persoons- en zaaksgebonden beschikkingen 251
4.5.3 Rechtsvaststellende en rechtscheppende beschikkingen 252
4.5.4 Vrije en gebonden beschikkingen 254
4.5.5 Begunstigende en belastende beschikkingen 254
4.5.6 Aflopende en duurzame beschikkingen 256
4.5.7 Vrijwarende en niet-vrijwarende vergunningen 256
4.6 De beschikking: een veelzijdig bestuursinstrument 260
4.7 Kwalificatie van bestuurshandelingen en de gelaagde structuur van de Awb 270
5 De bestuursrechtelijke normering van besluiten 275
5.1 Inleiding 275
5.2 Totstandkoming van besluiten 284
5.2.1 Fair play, verbod van vooringenomenheid 285
5.2.2 Het (formeel) zorgvuldigheidsbeginsel 291
5.2.3 Verbod van détournement de pouvoir 297
5.2.4 Belangenafwegingsplicht, materiële zorgvuldigheid, evenredigheidsbeginsel en willekeurverbod 301
5.2.5 Motiveringsbeginsel 315
5.2.6 Gelijkheidsbeginsel 319
5.2.7 Vertrouwensbeginsel 322
5.2.8 Rechtszekerheidsbeginsel 336
5.2.9 De burgerlijke rechter en algemene beginselen van behoorlijk bestuur 339
5.3 Specifieke normering ten aanzien van beschikkingen 341
5.4 Intrekking en wijziging van beschikkingen 350
6 Overheid en privaatrecht 355
6.1 Inleiding 355
6.2 Privaatrechtelijk handelen door de overheid; enkele algemene uitgangspunten 356
6.2.1 De overheidsrechtspersoon als partij in het vermogensrecht 356
6.2.2 Drie rechtsleren 358
6.2.3 Schakelbepalingen; resultaat van de nu op privaatrechtelijk overheidshandelen van toepassing zijnde gemengde rechtsleer 361
6.3 Overeenkomsten met de overheid 362
6.3.1 Bevoegdhedenovereenkomst 363
6.3.2 Beleidsovereenkomst 368
6.3.3 Afstandsovereenkomst 370
6.3.4 Leveringsovereenkomst 371
6.3.5 Toepasselijk recht 372
6.4 Het gebruik van privaatrecht in plaats van publiekrecht door de overheid; van de tweewegenleer naar de doorkruisingsleer 380
6.4.1 De tweewegenleer en de doorkruisingsleer 380
6.4.1.1 De tweewegenleer 380
6.4.1.2 De doorkruisingsleer; het Windmill-arrest 381
6.4.1.3 Kunst- en Antiekstudio Lelystad; toepassing van de doorkruisingsleer met een merkwaardig resultaat? 386
6.4.2 De onrechtmatigedaadsactie en handhaving 389
6.4.3 Zaakwaarneming en kostenverhaal door de overheid 394
6.5 Publiek domein 396
6.5.1 Normaal gebruik van publiek domein 397
6.5.2 Bijzonder gebruik van publiek domein 399
6.5.2.1 Het bedingen van een (privaatrechtelijke) vergoeding voor bijzonder gebruik van publiek domein 399
6.5.2.2 Bijzonder gebruik van publiek domein afhankelijk stellen van privaatrechtelijke
toestemming naast een (publiekrechtelijke) vergunning 399
6.5.2.3 Gebruik van privaatrecht in plaats van publiekrecht ter regulering van bijzonder gebruik van publiek domein 401
6.5.2.4 Invloed van publiek domein op het burenrecht 402
7 Handhaving van het bestuursrecht 405
7.1 Inleiding 405
7.2 Enkele algemene aspecten van toezicht en handhaving 407
7.2.1 Toezicht op de naleving van bestuursrechtelijke regels en voorschriften 407
7.2.2 Handhaving door middel van bestuursrecht, strafrecht of civiel recht? 412
7.2.2.1 Strafrechtelijke handhaving van de overtreding van bestuursrechtelijke regels 413
7.2.2.2 Privaatrechtelijke handhaving van de overtreding van bestuursrechtelijke regels 415
7.2.3 Herstelsancties en bestraffende sancties 417
7.2.3.1 Overtreding en overtreder 417
7.2.3.2 Bestuurlijke sancties; herstelsancties en bestraffende sancties 420
7.2.3.3 Het verschil tussen herstelsancties en bestraffende sancties 425
7.3 Last onder bestuursdwang 433
7.3.1 Last onder bestuursdwang; normale gang van zaken 433
7.3.2 Preventieve last onder bestuursdwang 448
7.4 Last onder dwangsom 449
7.4.1 Last onder dwangsom; normale gang van zaken 450
7.4.2 Preventieve last onder dwangsom 459
7.4.3 Last onder bestuursdwang en last onder dwangsom 461
7.5 Bestuurlijke boete 461
7.6 Intrekking en wijziging van een begunstigende beschikking 466
7.7 Cumulatie van sancties 473
7.7.1 Eendaadse en meerdaadse samenloop; één feitelijk handelen levert meerdere overtredingen op 474
7.7.2 Meerdere sancties na(ast) elkaar opleggen voor dezelfde overtreding 476
7.8 Handhaven of gedogen? 479
7.8.1 De beginselplicht tot handhaving 481
7.8.2 Gedogen 485
7.8.3 Partiële (ofwel gedeeltelijke) handhaving 487
8 Bestuursrechtelijke voorprocedures 489
8.1 Twee bestuurlijke voorprocedures: bezwaar en administratief beroep 490
8.1.1 Bestuurlijke voorprocedures versus beroep op de bestuursrechter 494
8.1.2 De voorprocedures; bezwaar versus administratief beroep 497
8.2 De bezwaarschriftprocedure 499
8.2.1 Het systeem van de bezwaarschriftprocedure 499
8.2.2 De functies van de bezwaarschriftprocedure 504
8.2.3 Rechtstreeks beroep of prorogatie 511
8.3 De bezwaarschriftprocedure en enkele andere Awbprocedures 512
8.3.1 Bezwaarschriftprocedure versus voorbereidingsprocedure 512
8.3.2 Bezwaarschriftprocedure versus klachtprocedure 513
8.4 Toegangsvereisten bezwaarschriftprocedure 514
8.5 Iets over de geschiedenis van administratief beroep: Kroonberoep en artikel 6 EVRM 528
9 Rechtsbescherming tegen de overheid: de rechter 533
9.1 Inleiding 533
9.2 Historische ontwikkeling 535
9.3 Functies en kenmerken van het bestuursproces 540
9.3.1 Rechtsbescherming versus controle? 543
9.3.2 Enkele beginselen van bestuursprocesrecht 544
9.3.3 De procedure op hoofdlijnen 547
9.4 De toegang tot de (algemene) bestuursrechter 552
9.4.1 Absolute competentie en het vereiste van belanghebbendheid 554
9.4.2 Relatieve competentie 558
9.4.3 Eerst een bestuurlijke voorprocedure 559
9.5 Voorlopige rechtsbescherming door de ‘voorzieningenrechter’ 563
9.6 Toetsing 566
9.6.1 Exceptieve toetsing 567
9.6.2 Omvang van het geding en relativiteitsvereiste 574
9.7 Uitspraakbevoegdheden en afdoeningsmodaliteiten 582
9.7.1 Vernietiging (art. 8:72 lid 1 Awb) 585
9.7.2 In stand laten van de rechtsgevolgen (art. 8:72 lid 3 onder a Awb) 586
9.7.3 Zelf in de zaak voorzien (art. 8:72 lid 3 onder b Awb) 589
9.7.4 Tussenuitspraak (art. 8:80a en 8:80b Awb) 590
9.7.5 Opdracht aan het bestuursorgaan tot het nemen van een nieuw besluit (art. 8:72 lid 4 Awb) 592
9.7.6 Termijnstelling, voorlopige voorziening, dwangsom (art. 8:72 lid 4 onder b 5 en 6 Awb) 592
9.7.7 Vergoeding griffierecht, proceskostenvergoeding (art. 8:74 Awb; art. 8:75, 8:75a Awb) 593
9.7.8 Schadevergoeding in verband met een vernietigd besluit (art. 8:88 Awb e.v.) 595
9.8 Hoger beroep en cassatie 598
9.8.1 Waarom zijn er vier hogerberoepsrechters? 602
9.8.2 Voordelen van het realiseren van de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie 604
9.8.3 Procedure in hoger beroep 609
9.8.4 Uitspraakbevoegdheden in hoger beroep 610
9.9 De aanvullende rol van de burgerlijke rechter 618
9.9.1 Bevoegdheid burgerlijke rechter 619
9.9.2 Aard en omvang van de (aanvullende) rechtsbescherming; de burgerlijke rechter als schadevergoedingsrechter 621
9.9.3 Voorrangs- en aansluitingsregels 636
9.10 De rol van de strafrechter 641
9.11 De Europese rechters 644
9.11.1 Het Europese Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) 645
9.11.2 Het Europese Hof van Justitie 648
9.12 De (Nationale) ombudsman 652
9.13 Het stelsel van rechtsbescherming tegen de overheid: een schema 659
Trefwoordenregister 663
