De wet van het falende toezicht

Tot het moment dat we alle mogelijke incidenten kunnen voorkomen, zullen toezichthouders altijd falen. Dat is niet alleen omdat Barbertje moet hangen, maar ook omdat het verschijnsel toezicht inherent hogere verwachtingen schept dan het waar kan maken.

Toezichthouders doen het niet zo goed in de media. De zoekterm ‘falend toezicht’ genereert in Google maar liefst 198.000 resultaten in een seconde. Vooral raden van toezicht van semipublieke instellingen moeten het ontgelden. Zij zouden te weinig proactief toezicht op bestuurders kunnen en willen houden. Hun toezicht zou daarvoor te veel een bijbaantje zijn en zij zouden te afhankelijk zijn van de informatie van diegenen waar ze toezicht op houden, de bestuurders. Maar ook Rijksinspecties zijn vaak onderwerp van kritiek. Kijk maar naar de grote incidenten in Nederland in het afgelopen decennium, zoals de brand bij Chemie-Pack in Moerdijk, de vuurwerkramp in Enschede, en de cafébrand in Volendam. Zij zouden de boel te veel op hun beloop hebben gelaten en te veel hebben gedoogd.

Op het eerste gezicht lijkt dit niet gek, omdat toezichthouders er toch zijn om ons te behoeden voor onwenselijke gebeurtenissen? Als er toch iets gebeurt, dan heeft de toezichthouder dus gefaald. Toezichthouders worden op deze manier impliciet afgeschilderd als de helden die ons beschermen tegen gevaarlijke ondernemers die weinig boodschap zouden hebben aan onze veiligheid, welvaart of gezondheid, of tegen roekeloze bestuurders. Dat heldendom heeft een keerzijde. Want als helden falen, zijn wij hevig teleurgesteld.

Tegelijkertijd weten we ook dat het niet heel realistisch is om toezichthouders op alles aan te kijken. Is een toezichthouder onze beschermer tegen individuele onverantwoordelijke bedrijven of bestuurders? In theorie zou je nog kunnen betogen van wel, maar in praktijk kampen ze met een beperkte capaciteit. Dat is misschien maar goed ook, want we willen niet voor alles wat we doen een toezichthouder in onze nek. Dat willen bedrijven ook niet, want dat kost veel geld. Hun wens tot ‘administratieve lastenverlichting’ bij toezicht dringt al jaren door tot de politiek. Voor raden van toezicht geldt hetzelfde. Zij worden niet geacht op de stoel van de bestuurder te gaan zitten, maar er wordt wel verwacht dat zij ingrijpen om incidenten te voorkomen.

Het is sterk de vraag of incidenten te voorkomen zijn. De beroemde socioloog Charles Perrow introduceerde in zijn gelijknamige boek het weinig opbeurende concept normal accidents voor ongelukken die het gevolg zijn van onze steeds complexer wordende socio-technische systemen. Hoe complexer we die maken, hoe normaler ongelukken zijn. Ongelukken zijn volgens deze gedachte niet te voorkomen, ook niet door toezichthouders.

Toezicht faalt dus altijd, zolang we geen incidenten tolereren en indien toezichthouders worden gezien als onze hoeders tegen alle onheil. Dat betekent uiteraard geen vrijbrief voor toezichthouders. Zij kunnen wel aangesproken worden op de manier waarop ze met hun schaarse capaciteit omgaan. Dat vergt kundig beleid en scherpe inspecteurs. En een kritische politieke omgeving, die echter met de wet van het falende toezicht bekend is. Met een al te goedkoop ‘falend toezicht’ zou de kous voor hen niet af moeten zijn. Een evenwichtiger oordeel houdt er rekening mee hoe ‘normaal’ het incident is geweest en gaat vervolgens in op de vraag of en waarom de toezichthouder heeft gedaan wat van hem verwacht mag worden.

Do’s en Don’ts

Do’s

- Stel de vraag stel ‘waarom’ toezicht heeft gefaald in plaats van ‘of’ toezicht heeft gefaald

- Spreek toezichthouders aan op de manier waarop ze met hun beperkte capaciteit omgaan

- Laat toezichthouders soms op de stoelleuning van de bestuurder zitten

Don’ts

- Accepteer ‘falend toezicht’ nooit als enige oorzaak van incidenten

- Beschouw toezichthouders nooit als enige hoeders van verantwoordelijk bestuur